Roberto Macedo: ‘No orçamento público, o que é a “regra de ouro”’

30-01-2018

 

 

 

Roberto Macedo, economista e colaborador do Espaço Democrático

 

Como o termo vem do inglês golden rule, pesquisei na internet o seu significado nessa língua. O dicionário Merriam-Webster diz tratar-se de: 1) uma regra de conduta ética que vem da Biblia via Mateus (7:12) e Lucas (6:31): faça com outras pessoas o que você admitiria que lhe fizessem; 2) no sentido lato, seria um guiding principle, um princípio orientador de comportamentos e decisões. Com esse sentido lado, o termo tem aplicações variadas como o de que a “regra de ouro” de quem vende é conhecer os seus clientes.

A regra objeto deste artigo diz respeito ao orçamento do governo e recebe o adjetivo de fiscal, pois diz respeito ao fisco. No plano internacional, já houve várias regras do tipo, e uma das mais conhecidas foi introduzida no Reino Unido pelo primeiro-ministro Gordon Brown, em 1997. Segundo essa regra, o governo tomará empréstimos apenas para investimentos, como em infraestrutura, e não para despesas usuais e correntes, como as de pessoal, previdência social, saúde e educação.

Noutra forma de entendê-la, a regra significa que o governo só pode se endividar para beneficiar futuras gerações com seus investimentos, e não para custear despesas com seus serviços aos atuais contribuintes. Assim, ônus desse endividamento ficará com as gerações futuras. A propósito, lembro que muita gente diz que o governo deve ter um orçamento equilibrado, que os gastos não podem superar as despesas e outras simplificações do tipo, e que são descabidas. O endividamento, se for para cobrir um déficit resultante de investimentos, é justificável, como foi visto. É praxe internacional que os países tenham déficits e dívidas que não são criticáveis se seguirem alguma regra na linha da “de ouro”.

No Brasil, ela está no artigo 167 da Constituição Federal, como segue: “Art. 167. São vedados: III – a realização de operações de crédito que excedam o montante das despesas de capital, ressalvadas as autorizadas mediante créditos suplementares ou especiais com finalidade precisa, aprovados pelo Poder Legislativo por maioria absoluta.”

Além disso, a Lei Complementar 101, a chamada Lei de Responsabilidade Fiscal, determinou que: “Art. 32… 3º: Para fins de atendimento do disposto no inciso III do art. 167 da Constituição Federal, considerar-se-á, em cada exercício financeiro, o total dos recursos de operações de crédito nele ingressados e o das despesas de capital executadas.” E a Resolução do Senado Federal nº 48/2007 determinou que a regra de ouro deveria ser cumprida tanto na elaboração do orçamento como na sua execução. Se a regra de ouro fosse descumprida, ela poderia configurar crime de responsabilidade, com afastamento do presidente da República, à maneira do que ocorreu com a ex-presidente Dilma¹.

Confrontando a regra com a recente realidade fiscal brasileira, desde 2016 o governo passou a apresentar déficits mesmo nas suas receitas e despesas correntes – o chamado déficit primário –, o que é um absurdo orçamentário. É como se um chefe de família recorresse ao endividamento para pagar contas de supermercado. Esse déficit passou a exigir endividamento adicional que superou os investimentos. O que salvou o governo de descumprir a regra foi a devolução, pelo BNDES, de recursos que lhe foram aportados no passado, na forma de títulos da dívida pública, para que ampliasse os seus financiamentos. Isso se repetiu em 2017 e também deverá ocorrer neste ano.

Para 2019, contudo, prevê-se que não haverá a mesma saída. Na ausência de outra, o próximo presidente corre o risco de ter um orçamento ofensivo à regra, e já começaria com um enorme problema. O assunto veio aos jornais logo no início de janeiro, com manchetes do tipo “Governo quer PEC (Proposta de Emenda Constitucional) para suspender ‘regra de ouro’ do gasto público” (Folha de S Paulo, 5/1/18, p.A14). Mas a ideia foi atacada pelos que insistem num ajuste fiscal mais incisivo, o que essa PEC só procrastinaria. Há também informações de que o presidente da Câmara, Rodrigo Maia, não se mostrou receptivo à ideia. Creio que o governo também ponderou o custo da PEC em face do hábito que domina os congressistas, de cobrar verbas e cargos para aprovar medidas de grande interesse do Executivo.

Voltando ao texto da “regra de ouro” ela mesma oferece uma saída para escapar da restrição que impõe. Note-se que ela diz “… ressalvadas as (despesas) autorizadas mediante créditos suplementares ou especiais com finalidade precisa, aprovados pelo Poder Legislativo por maioria absoluta.” E o Congresso adora aprovar despesas. Mas, para evitar desconfiança quanto a seu compromisso com o ajuste fiscal, o governo teria que demonstrar que seria uma medida excepcional, com validade limitada. Ao mesmo tempo ele teria que adotar medidas fortes para reforçar esse ajuste.

A última notícia que vi sobre o assunto demonstra que ele continua como problema à espera de uma solução. Quando concluía este artigo, vi esta notícia: “Governo avalia alternativa para a ‘regra de ouro’” (O Estado de S. Paulo, p. B8).” O ministro do Planeamento, Dyogo Oliveira, entrevistado na matéria, disse que está “fazendo estudos para aplicação da regra no orçamento de 2019”, mas não adiantou nada de concreto exceto dizer que “será uma restrição para o governo.” Aguardemos, assim, mais capítulos dessa novela sobre a “regra de ouro” à brasileira.

 

[1]Obtive essas informações em artigo de Manoel Pires, do IBRE-FGV, intitulado A Regra de Ouro no Brasil

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