A visão patrimonialista

02-08-2017

 

 

Luiz Alberto Machado, economista e colaborador do Espaço Democrático

 

“Saiu-nos caro não termos desenvolvido a tradição do self-government. Foi elevado o preço que pagamos por ter sido sempre o rei, o imperador, o Estado, a nos guiar pelas mãos, como eternas crianças. Talvez seja um exagero atribuir todos os nossos males ao excesso de centralização. Muito possivelmente, outros fatores exerceram também sua influência. Mas o fato concreto é que, no mundo político brasileiro, até hoje, os partidos políticos quase nada significam. Deputados e senadores mudam suas filiações partidárias com a maior facilidade. Eleitos, os governantes atuam no vácuo, sem a pressão de uma opinião pública organizada. E isso facilita, enormemente, o jogo de interesses pessoais, frequentemente postos acima de tudo, em nosso país.”
José Júlio Senna

 

1. Considerações preliminares

A sucessão de escândalos que tem caracterizado a nossa recente história política tem recebido diferentes interpretações que procuram identificar a origem dessa situação.

Uma das interpretações credita esse lamentável estado de coisas ao caráter patrimonialista da nossa formação. Para ilustrar, vou citar apenas alguns exemplos.

O prof. Eduardo Giannetti, em entrevista a O Estado de S. Paulo (21.05.2017) logo após a divulgação do áudio da conversa entre Michel Temer e Joesley Batista, afirmou: “O que tudo isso está revelando é o grau de deformação do nosso Estado patrimonialista”.

O assessor do PSD Movimentos, Aloysio Azevedo, inicia o artigo de 31 de maio no seu blog da seguinte forma: “Enquanto o espírito animal do empresariado pede o escalpo do trabalhador, os batalhadores brasileiros se mobilizam para dar um fim nessa republiqueta patrimonialista (onde o público é apropriado pelo particular), efetivando uma verdadeira revolução republicana e democrática, pacífica, mas uma revolução”.

O ex-prefeito de São Paulo, Fernando Haddad, em matéria na revista Piauí (edição de junho de 2017), afirma: “Há um equívoco ao se falar de corrupção sistêmica ou de lobby no Brasil. A corrupção no país é mais do que sistêmica, ela é o corolário de nosso patrimonialismo”.

Antonio Paim, estudioso da cultura brasileira, membro do Instituto Histórico e Geográfico Brasileiro e da Academia Brasileira de Filosofia, e colaborador da Fundação Espaço Democrático, num livro que organizou em 2015 faz a seguinte consideração: “No Brasil, pode-se facilmente reconhecer que a gestão da coisa pública se dá em moldes tipicamente patrimonialistas, isto é, o Estado encontra-se apropriado por uma elite burocrática”.

Mas, afinal, no que consiste tal interpretação a que fazem referência destacados personagens do nosso cenário intelectual com pensamentos tão díspares como os aqui citados?
Consciente de que muitos não têm conhecimento do significado dessa interpretação, o presente artigo tem por objetivo trazer uma luz à discussão, buscando oferecer alguns esclarecimentos a respeito do caráter patrimonialista da formação político-econômica do Brasil.

 

2. À guisa de contextualização

Por volta da década de 1960, ganhou enorme popularidade a teoria da dependência, que interpretava o atraso relativo dos países latino-americanos a partir de uma relação perversa que os vinculava aos países desenvolvidos na nova divisão internacional do trabalho. Tal interpretação, que será oportunamente objeto de análise nesta série iniciada com o artigo de hoje, ganhou projeção a partir da publicação do livro Dependência e desenvolvimento na América Latina, de autoria de Fernando Henrique Cardoso e Enzo Faletto. Essa corrente de interpretação (que será objeto de artigo específico com explicações mais detalhadas) deixava ao leitor a nítida impressão que o subdesenvolvimento dos países latino-americanos de uma forma geral, e do Brasil em particular, era uma consequência inevitável da exploração a que estavam submetidos por parte dos países desenvolvidos – então chamados de centrais –, situação a que estariam condenados a permanecer em razão das relações internacionais vigentes. Ficava, para muitos leitores, a nítida certeza de que a responsabilidade pelo nosso subdesenvolvimento era integralmente dos países desenvolvidos, não restando aos países latino-americanos outro destino que não o de desempenhar o papel de vítimas da história.

Esse tipo de ponto de vista, que praticamente nos isentava de qualquer responsabilidade pelo subdesenvolvimento da região, jogando toda a culpa pelo nosso atraso nas costas dos países desenvolvidos, incomodou alguns pensadores e estudiosos, que enxergavam nessa postura uma forma muito confortável de encarar a questão. Sendo assim, e agindo a princípio de forma assistemática, já que desenvolviam suas pesquisas e seus trabalhos em instituições e locais diferentes, acabaram dando origem a uma corrente de interpretação que se convencionou chamar de patrimonialista e que tem no deslocamento do foco central de sua análise da realidade brasileira e latino-americana de fora para dentro dos países da região uma de suas marcas características.

O Estado brasileiro, em sua conformação histórica, corresponde a um tipo de dominação política que na tipologia de Max Weber se denomina “organização estatal-patrimonial”. Trata-se de categoria que permite abarcar em toda a sua complexidade e profundidade o fenômeno do poder entre nós, brasileiros, já que não restrita a variáveis puramente econômicas, como no marxismo, por exemplo. A tentativa de reduzir a formação do Estado à simples expressão de interesses de classe tem-se revelado insuficiente para explicar a história política de nosso país, sobretudo por desconsiderar as variáveis culturais como fatores configuradores da ordem política.

 

3. O conceito de patrimonialismo

O mando político, no mundo hispânico, foi tradicionalmente entendido como patrimônio pessoal do governante – uma extensão do poder doméstico – e nisso consiste o aspecto nuclear da dominação patrimonial. Despojado de sua dimensão pública, o poder, nos moldes do patrimonialismo, constitui, nas palavras de Max Weber, “um direito próprio (do soberano) apropriado em igual forma que qualquer outro objeto de possessão”.

Diversos autores, com base nessa visão teórica de Max Weber, desenvolveram interessante análise da formação política do Brasil através da qual têm procurado identificar a origem de uma série de problemas que, até hoje, assolam o País. Entre esses autores, alguns dos quais serão utilizados como referência ao longo deste artigo, destacam-se Faoro, Meira Penna, Nêumanne, Paim, Schwartzman, Senna e Vélez Rodríguez.

 

4. As relações Estado-sociedade no contexto do patrimonialismo brasileiro

4.1. O centralismo

Ao analisar o processo histórico de formação dos Estados modernos, assinala Weber que a dominação patrimonial tende a florescer nos países de fraca tradição feudal. Neles, o Estado moderno consolidou-se como poder concentrado nas mãos do monarca, pela inexistência ou insignificância de poderes paralelos, como na Rússia e na China. Diversa é a fisionomia política de países como a Inglaterra, cujos Estados se organizaram na esteira de uma tradição de desconcentração do poder, característica do feudalismo. Com efeito, o poder feudal dos grandes proprietários rurais obrigava o monarca a fazer concessões em favor dos súditos que, em última análise, reduziam e desconcentravam o poder central, facilitando a futura evolução dessas sociedades ao regime democrático-representativo. Em países como Espanha e Portugal, e igualmente em suas possessões latino-americanas, a nobreza agrária jamais teve força para se contrapor ao poder central; ao contrário, os senhores de terras atuavam, em nível local, como delegados desse poder, e com ilimitada autoridade dentro de seus domínios.

A dominação patrimonial consiste, pois, num tipo de organização política estruturalmente centralizada. Seu principal alicerce é o estamento burocrático, segmento social encarregado de assegurar o império do poder mediante o controle de todos os domínios da vida social. Dependentes do favor do soberano, os cargos burocráticos são distribuídos como forma de arregimentação e apoio ao poder patrimonial, fenômeno que poderia ser chamado prebendalização da administração. Como observa Weber, “toda nova função administrativa apropriada pelo soberano patrimonial significa uma elevação de seu poderio e da sua importância ideal e cria ao mesmo tempo novas prebendas para os seus funcionários”.

Esse aspecto centralizador do caráter patrimonialista da formação política do Brasil, herdada do período da colonização portuguesa, configurado na preocupação em tentar criar leis para tudo, também não escapou à análise de Faoro, de Neumanne e de Senna, que assim se refere a respeito:

Essa extensão do espírito fortemente centralizador dos portugueses ao terreno das leis é realmente digna de nota. Os monarcas daquele país queriam abarcar tudo o que fosse possível. De todos os modos, queriam interferir e controlar a vida dos habitantes do reino. Nada deveria ser deixado a cargo das comunidades locais, impossibilitadas, desde cedo, de legislar segundo seus próprios critérios. Não há espaço para decisões coletivas; não há espaço para a vontade popular. No fundo, não é de surpreender: de cima vinha tudo, de cima vinham também as leis.

Dentre os domínios da vida social a serem controlados pelo estamento burocrático sobressai o econômico. Complementando e aprofundando os estudos de Weber, o sociólogo Karl Wittfogel fez um exame do fenômeno patrimonialista nas chamadas “sociedades hidráulicas”, onde a existência de uma administração fortemente centralizada está associada à necessidade de criação de uma infra-estrutura de controle de água e de irrigação, imprescindível ao desenvolvimento agrícola. Nessas sociedades vingou um modelo de organização política por ele denominado de despotismo oriental, cuja principal característica é a existência de uma “economia directorial”, rigidamente controlada pelo Estado.

Em resumo, portanto, as características fundamentais do patrimonialismo seriam, do ponto de vista estrutural, segundo Weber: a) estrutura política altamente centralizada; b) burocratização do Estado, de caráter prebendalista, necessária à sustentação do poder patrimonial; e c) organização de uma economia “directorial” (efetivamente existente na maior parte dos Estados patrimonialistas).

 

4.2. O estatismo

O traço mais evidente no relacionamento entre Estado e sociedade, no contexto do patrimonialismo brasileiro, é o estatismo, que pode ser definido como a tendência de considerar o Estado como princípio ordenador da sociedade. Anima o estatismo o pressuposto de que, entregue às suas próprias forças, a sociedade fatalmente sucumbiria a contradições e conflitos internos, num processo gradativo de autodegenerescência. Apenas o controle exercido por um poder autoritário poderia salvá-la do caos e do amorfismo. Dar forma orgânica a uma sociedade amorfa, como se fora a cabeça de um organismo vivo – eis a suprema função do Estado.

O predomínio do estatismo no relacionamento entre a sociedade e o poder vem associado a inúmeros aspectos de nossa formação social e política, entre os quais merecem destaque:

a) Autossuficiência do poder

Exercido como um direito próprio, o poder firma-se como uma instância autossuficiente, que prescinde do concurso da nação para afirmar-se como legítimo. Não representa um desdobramento natural da vontade coletiva, mas uma realidade que encontra em si mesma a fonte da própria justificação. Raymundo Faoro, um dos expoentes da escola weberiana brasileira, assim descreve o caráter patrimonial de nossa organização política:

O grupo dirigente não exerce o poder em nome da maioria mediante delegação ou inspirado pela confiança que do povo, com entidade global, se irradia. É a própria soberania que se enquista, impenetrável e superior, numa camada restrita, ignorante do dogma do predomínio da maioria. […] A minoria exerce o governo em nome próprio, não se socorre da nação para justificar o poder, ou para legitimá-lo, jurídica e moralmente.

Nessas circunstâncias, torna-se inevitável o confronto entre os donos do poder e as forças ou instituições civis que estejam eventualmente empenhadas em garantir a própria autonomia em face do Estado. Já dizia Weber que o soberano patrimonial “deve suspeitar como antiautoritária toda a dignidade e todo o sentimento de dignidade por parte dos súditos”.

 

b) Raquitismo da vida civil

A persistência da dominação patrimonial durante séculos seguidos condenou nossa vida social ao raquitismo. Acostumada à onipresença de um poder que sempre primou em tutelar autoritariamente as relações sociais, determinando, de cima para baixo, padrões rígidos de convivência, a nação acabou perdendo a capacidade de articular os próprios interesses e de criar expressões políticas condizentes com um projeto de vida coletiva. Assim, o perfil histórico da sociedade brasileira, configurado desde a época colonial, assemelha-se a um organismo invertebrado, sem energia e vontade próprias. Ao verberar a monarquia aristocrática portuguesa, lembra Faoro:

Essa monarquia, acostumando o povo a servir, habituando-o à inércia de quem espera tudo de cima, obliterou o sentimento instintivo de liberdade, quebrou a energia das vontades, adormeceu a iniciativa; quando mais tarde lhe deram a liberdade, não a compreendeu; ainda hoje não a compreendem, nem sabe usar dela…

Grandes transformações sociais e políticas do País foram induzidas pelos grupos detentores do poder do Estado, ainda que por vezes rotuladas como conquistas populares: a Independência, a Abolição, a República, a legislação trabalhista (CLT), entre outras. Trata-se, em síntese, do fenômeno da monopolização da iniciativa política pelo Estado, como bem observa Faoro:

Onde há atividade econômica, lá estará o delegado do rei, o funcionário, para compartilhar de suas rendas, lucros, e, mesmo, para incrementá-la. Tudo é tarefa do governo, tutelando os indivíduos, eternamente menores, incapazes ou provocadores de catástrofes, se entregues a si mesmos.

 

c) Insolidarismo

A reduzida capacidade associativa, fenômeno típico de nossa vida social desde os tempos coloniais, resulta não apenas do isolamento geográfico, mas, sobretudo, do estatismo que historicamente domina o meio social brasileiro. A tutela estatal acaba por inibir as inclinações que levam o indivíduo a associar-se e criar núcleos comunitários em defesa de seus interesses. Na medida em que se arroga o direito de controlar as atividades de grupos e instituições, e até mesmo de dar-lhes origem, o Estado os converte em meros prolongamentos do oficialismo, desprovidos de efetiva capacidade de mobilização, de autonomia e vontade própria. Tal seria o caso da estrutura sindical brasileira, montada pelo Estado na década de 30 do século passado.

Há, sem dúvida, algumas formas de solidariedade praticadas tradicionalmente entre nós, como o mutirão. Mas são esporádicas e, em geral, revestem-se de caráter afetivo. O mutirão é representativo de um tipo de solidariedade apenas individual ou interindividual. Não se trata de uma forma de solidariedade social, que mantém os indivíduos permanentemente vinculados entre si em razão de objetivos comuns. Este aspecto, aliás, é destacado por Sérgio Buarque de Holanda, em Raízes do Brasil, onde ele assinala que seria ilusório querer ver em atividades coletivas como o mutirão…

… alguma tendência para a cooperação disciplinada e constante. De fato o alvo material do trabalho em comum importa muito menos, nestes casos, do que os sentimentos e inclinações que levam um indivíduo ou um grupo de indivíduos a socorrer o vizinho ou amigo precisado de assistência.

Por sua vez, ao estudar a realidade colonial brasileira à luz do pensamento do pensador espanhol Ortega y Gasset, Gilberto de Mello Kujawski chama a atenção para a limitada vigência de um “sistema de usos” entre nós:

A sociedade será tanto mais sociedade, quanto mais integrada estiver em seu sistema de usos, as imposições coletivas, impessoais, que encerram a substância do social. A coletividade mal integrada no seu sistema de usos, na qual esse sistema quase não pressiona espontaneamente os indivíduos e os grupos, cingindo de modo frouxo o corpo social, será coletividade de estrutura fluida e flexível, sem os traços essenciais de coação e rigidez que definem o fenômeno social.

Ora, a inconsistência do sistema de usos no Brasil, em particular dos usos mentais, se vincula justamente ao vezo estatista que afeta historicamente o nosso corpo social.

 

d) Privatização da coisa pública

Como já foi destacado, o poder do Estado, no contexto do patrimonialismo, é apropriado como coisa privada. Daí à entronização dos interesses privados na gestão da coisa pública vai apenas um passo. Sendo eminentemente pessoal a forma pela qual são atendidos os interesses, não se criam condições propícias à sua conciliação no seio das instituições representativas. Em outras palavras, o atendimento dos interesses se faz de modo clientelístico, à margem do sistema representativo, cuja essência consiste exatamente em estabelecer um processo legal para convertê-los em decisões públicas. A esse respeito, assinala Weber:

Em lugar da objetividade burocrática e do ideal baseado na validez abstrata do mesmo direito objetivo que tende a governar sem acepção de pessoas, impõe-se o princípio justamente oposto. Tudo se baseia então completamente em “considerações pessoais”, quer dizer, na atitude assumida frente aos solicitantes concretos e frente às circunstâncias, censuras, promessas e privilégios puramente pessoais.

A falta de espírito público tem sido uma constante em nossa vida política. Séculos de estatismo patrimonial têm-nos dificultado vislumbrar, acima de particularismos individuais ou grupais, o interesse coletivo. Kujawski, em seu já citado ensaio sobre o homem colonial, chama a atenção para a nossa capacidade de entender o caráter impessoal do Estado e das Leis, que nos impele a…

…conservar em todas as situações da vida pública a linguagem própria às relações da vida interindividual, próprias do trato entre parentes, amantes e amigos. […] Esta resistência íntima do individual a ser absorvido pelo social resulta em alguns frutos benéficos, mas atesta, por outro lado, a incompetência do homem colonial para se realizar com plenitude na vida pública, sua inaptidão para instalar-se devidamente no seio da vida social, numa palavra, sua imaturidade histórica e cultural.

 

5. O patrimonialismo na história político-econômica do Brasil

O caráter patrimonialista da formação do Estado no Brasil tem sido objeto de análise de brilhantes observadores da realidade brasileira. A que mais me agrada é a do jornalista José Neumanne nos capítulos iniciais de seu excelente livro Reféns do passado. Neles, Neumanne chama a atenção para a enorme influência na época do Brasil-colônia de três instituições trazidas prontas pela coroa portuguesa – o Estado, o exército e a igreja – e de seus respectivos estamentos, o estamento burocrático, os militares e o clero. Direta ou indiretamente, a influência desses estamentos esteve presente nos grandes acontecimentos da história política brasileira. Seus membros, sempre que necessário, colocavam os interesses do estamento a que pertenciam acima dos próprios interesses nacionais. A característica comum a essas instituições é o fato de não serem porosas à participação da opinião pública, assumindo, no Brasil e no exterior, vida própria, independente da vontade popular.

Também me agrada muito a abordagem do economista José Júlio Senna no livro Os parceiros do rei: herança cultural e desenvolvimento econômico no Brasil, do qual extraí o trecho utilizado como epígrafe deste artigo.

Outro analista que se destaca ao abordar o patrimonialismo praticado não apenas no Brasil, mas em diversos países latino-americanos, é Ricardo Vélez Rodriguez, autor, entre outras obras em que trata do tema, de A análise do patrimonialismo através da literatura latino-americana, de agradável leitura.

Na nossa história recente, voltamos a presenciar exemplos claros desse caráter patrimonialista nos episódios que redundaram no impeachment do presidente Collor, nos escândalos que marcaram os governos do PT, em especial o Mensalão e o Petrolão, e que seguem chegando ao conhecimento do público na gestão do presidente Temer. São casos evidentes de uso da coisa pública em benefício de interesses de grupos particulares.

A consequência inevitável disso, além dos óbvios casos de corrupção, impunidade, empreguismo e nepotismo, é uma brutal perda de eficiência, que compromete seriamente a produtividade e reduz a competitividade da economia nacional.

 

 

Referências bibliográficas

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