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{ ARTIGO }

Ideologia x evidências nas políticas de segurança pública

Muitas das nossas práticas policiais cotidianas são baseadas antes da lógica dedutiva do que na indução, escreve o sociólogo Tulio Kahn

 

 

 

Tulio Kahn, sociólogo e colaborador do Espaço Democrático

 

Em novembro falo como convidado no 1º Seminário de Políticas Públicas baseadas em evidências no sistema de justiça criminal brasileiro. Propus aos organizadores uma reflexão sobre os entraves para a disseminação da cultura do “evidence based” na área da segurança no Brasil. E, propositalmente, optei por uma análise bem ao estilo ensaísta, pouco baseada em evidências e cheia de conjecturas não corroboradas. Sem gráficos ou tabelas (tipo de texto que costumo chamar de “literatura”).

Sempre fui um árduo defensor da avaliação científica das políticas de segurança. Mas também quero alertar para os riscos da adesão obstinada ao paradigma. A boa pesquisa ainda é aquela que sabe conjugar dados, métodos robustos e a boa e velha imaginação sociológica de Wright Mills. Disto isso…

Muitas das nossas práticas policiais cotidianas são baseadas antes da lógica dedutiva do que na indução. Lembro que quando cheguei na Secretaria de Segurança, em 2003, as polícias ainda utilizavam a tática da “rosa dos ventos” (trata-se de um recurso cartográfico) para alocar os efetivos pelo setor de patrulhamento. Pelo esquema da “rosa dos ventos”, a patrulha tinha que se deslocar por determinadas ruas e parar de tempos em tempos em diversos pontos no território, cobrindo todas as áreas do setor. Decisão bastante democrática, porém ineficaz. Os crimes são espacialmente concentrados e os dados do Infocrim começavam a mostrar empiricamente que tínhamos pontos quentes e pontos frios no território. A alocação, portanto, deveria também se ajustar as concentrações criminais no espaço e no tempo. Rosa dos Ventos parecia, a priori, um método de alocação lógico e justo. Mas quando se coletou evidências da distribuição dos crimes, concluímos ser bem mais eficaz adotar o policiamento por hot spots.

O fato é que o universo policial e da segurança está repleto desses tipos de concepção apriorística ou ideológica, não avaliada e não corroborada empiricamente. O georreferenciamento criminal conseguiu, no caso, alterar a lógica da alocação dos efetivos, mas nem sempre temos as evidências e a flexibilidade organizacional e cultural necessárias para promover este tipo de mudança.

Na verdade, a segurança pública, diferente neste ponto da saúde e da educação, tem pouca tradição no uso da “demonstração” empírica. A hipótese é que isto decorre, em grande parte, da concepção de que segurança pública é um problema que deve ser tratado majoritariamente como uma questão jurídica. A Constituição desde logo divide a polícia como polícia investigativa e como polícia judiciária, um ramo auxiliar da Justiça. E exige que delegado seja cargo exclusivo de bacharel em direito, de onde decorre a concepção do delegado como operador do direito, nos moldes de promotores e juízes, mais do que policial.

A consequência foi a formação de uma cultura policial jurídica, com os ganhos e perdas decorrentes desta associação. Para combater o crime, advogados, juízes e promotores são alçados ao Ministério da Justiça e Secretarias de Segurança estaduais. E toda solução passa pela mudança no Código Penal ou Código de Processo Penal.

Desta cultura bacharelesca decorre o fato de que nossa tradição criminológica, de estudo do crime, é mais próxima da criminologia jurídica ibérica e latino-americana do que da criminologia empírica anglo-saxônica. São linhas de pesquisa bastante diferentes, do ponto de vista metodológico: as pesquisas no direito dedicam-se quase sempre à exegese de textos, comparação de legislações, contraposição de ideias e autores, pesquisa de jurisprudência etc. Hoje existe a jurimetria como disciplina empírica do direito, mas raramente a pesquisa jurídica desce ao mundo real e suas experiências. Como diz o brocardo, “o que não está nos autos não está no mundo” e geralmente o ordenamento positivo importa ao operador do direito mais do que o mundo em si. Se por um lado ganhamos em garantismo, por outro perdemos em conhecimento.

E o que isso tem que ver com avaliação de políticas públicas? É típico na prática cotidiana do direito o uso da retórica, do convencimento, da persuasão, dos silogismos dedutivos. O uso dos argumentos de autoridade; de oposição e das analogias. Dos argumentos de causa e efeito, ad hominen, a fortiori e da redução ao absurdo. Estes mesmos recursos discursivos acabam por ser utilizados para a defesa de certas políticas públicas, às vezes em contraposição às evidências empíricas. Defesa do direito ao porte de armas, da pena de morte, da “rota na rua” são frequentemente fundamentadas em argumentação de cunho filosófico e moral ou brandindo evidências enviesadas, que servem apenas quando corroboram o ponto de vista desejado.

Argumentar e demonstrar não são sinônimos, como alertava Perelman, pois enquanto a demonstração busca a verdade, a argumentação busca a adesão do auditório. A argumentação é uma atividade que tem por objeto “o estudo das técnicas que permitam provocar ou aumentar a adesão dos espíritos às teses que se apresentam”. Não se trata de achar a verdade, mas de convencer o júri da inocência do réu. O problema é que esta visão de mundo e métodos são frequentemente extrapolados para a análise e defesa de políticas públicas de segurança. Sim, questões morais e filosóficas devem ser sempre levadas em conta. Mas juízos de valor devem ser formados, sempre que possível, com base nas melhores evidências disponíveis.

O ponto é que esta nossa tendência a tratar o crime e a criminalidade como problema legal e jurídico contribuiu pouco para a disseminação de uma cultura de políticas públicas baseadas em evidências. Operadores do direito lidam com casos individuais, com processos individuais e querem te convencer de um ponto de vista adotado ex-ante. Cientistas examinam padrões e regularidades coletivas e tentam falsear suas próprias hipóteses. No executivo e no legislativo temos muitos “advogados” (no sentido de defensores de causas) e poucos cientistas, quando precisamos de uma mistura de ambos, para o trato adequado das coisas e recursos públicos.

E não se trata de uma cultura específica dentro da polícia judiciária. As polícias militares brasileiras, por sua vez, nascem inspiradas longinquamente na tradição positivista das Forças Armadas brasileiras, inspiradas na filosofia positiva Comteana, em determinado período histórico forte ao ponto de conseguir inscrever o lema “Ordem e Progresso” na bandeira brasileira. Apesar da insistência na importância da ciência, Comte mesmo foi antes filósofo que pesquisador e faltam fundamentações empíricas às suas teses sociológicas e históricas, como a teoria dos estágios da humanidade. Além disso, no Brasil, curiosamente, a filosofia positivista se transformou em Igreja Positivista… o que é uma evidência relevante de como as ideias positivistas foram recebidas no País. Sim, as Forças Armadas tem uma tradição de estudo de matemáticas e engenharias, de inspiração direta positivista e entidades como o ITA e IME são marcos concretos desse interesse das Forças Armadas em alguns ramos das ciências (embora matemáticas sejam puramente dedutivas…). Este interesse pelas ciências, e em especial pelas engenharias, contudo, não foi herdado pelas Polícias Militares estaduais, cuja formação, tal como nas polícias civis, foi majoritariamente jurídica até pouco tempo. Ainda nos anos 1990, em São Paulo, um cadete da escola de oficiais da PM precisava fazer apenas 1 ano de curso de direito para virar advogado, pois a academia cobria quase 80% das disciplinas das faculdades de direito (https://extra.globo.com/noticias/brasil/faculdades-de-direito-disputam-alunos-da-academia-barro-branco-490473.html).

A formação atual é mais diversificada e menos jurídica que outrora, até por influência da Senasp e dos esforços de padronização curricular nacional. A formação é feita interna corporis, com contatos limitados com as instituições universitárias. A exceção são os cursos de formação superior, CAO e CSP, onde os oficiais, pela primeira vez, terão alguns meses para se dedicar a pesquisar algum tema de interesse, utilizando metodologia científica nos projetos de pesquisa. Esse pode, com efeito, ser um ponto a favor e um momento ideal para a introdução da filosofia e cultura das avaliações baseadas em evidências nas polícias. Diga-se de passagem, é talvez a única carreira pública que tem reservado tempo e recursos para que seus integrantes se dediquem à pesquisa. É uma janela de oportunidade que precisaria ser mais bem aproveitada.

Há um ramo policial, contudo, que teria todas as condições para ser o grande impulsionador das políticas baseadas em evidência. Estou me referindo, é claro, à Polícia Técnico-Científica. A PT historicamente se valeu dos recursos da ciência e da busca de evidências para a investigação criminal. Boa parte dos seus membros receberam formação universitária externa e foram socializados dentro do universo da pesquisa e da ciência. A questão interessante aqui é por que esse espírito científico forense não contaminou as outras polícias e não prevaleceu na análise das macro políticas de segurança pública.

As ciências forenses e demais disciplinas são consideradas ciências auxiliares do Direito e é o delegado de polícia quem preside o Inquérito Policial e pede a ajuda dos outros ramos. Raramente um membro da PT foi chamado para dirigir uma Secretaria de Segurança ou a Polícia Civil, órgãos que cuidam das macro-políticas de segurança. Como os operadores do direito, os peritos se dedicam extensivamente à análise de crimes individuais, mas raramente ao crime enquanto fenômeno social. Enxergam a árvore, mas não enxergam a floresta.

Parece ter relação com a unidade de análise básica das diferentes disciplinas: psicólogos tratam de seus pacientes e mais raramente do contexto social mais abrangente; advogados dos processos de seus clientes e raramente do sistema de justiça criminal, peritos de laudos individuais etc. Por outro lado, sociólogos, cientistas políticos e economistas têm uma tradição de análise de unidades maiores e agregadas.

A limitação aqui talvez esteja no acesso aos dados? Peritos criminais têm acesso às provas materiais do crime, mas não às bases de dados sobre suspeitos e crimes, que poderiam ser utilizadas na avaliação das táticas, estratégias e políticas de segurança. Sendo verdadeira a conjectura, uma política de transparência de dados seria elemento potencialmente importante para a disseminação da cultura evidence based. Apenas conhecimento científico pode ser condição necessária, mas não suficiente para esta disseminação.

Vimos assim diversas conjecturas e traços históricos que podem ajudar a entender a ainda escassa adesão dos órgãos de segurança brasileiros às políticas baseadas em evidências. Tais como a influência do inquérito policial como “peça jurídica” mais do que como instrumento de investigação, a visão da carreira do delegado de polícia como carreira jurídica, exclusiva de bacharel em direito, a formação nas academias com ênfase desproporcional às disciplinas jurídicas, a falta de recursos e dados na polícia científica, a formação policial fechada para o mundo exterior, a carreira fechada a outras profissões via entrada lateral etc.

Esse modelo de policiamento rotineiro e não experimental não é exclusividade brasileira e começou a mudar nos países desenvolvidos no anos 1980, com as teorias do policiamento orientado a problemas (Goldstein), o método SARA (traduzido como IARA no Brasil: investigar, analisar, responder e avaliar) o georreferenciamento criminal, a análise de padrões dos bancos de dados criminais, o policiamento de resultados etc. Tem início aí a disseminação de uma cultura de avaliação e de táticas e estratégias policiais baseadas em dados. Decorridos cerca de 40 anos, a tendência atual é das próprias organizações policiais falarem em policiamento preditivo, algoritmos de risco, inteligência artificial, big data etc. E agora o policiamento baseado em evidências, culminando esta tendência.

Alguns mecanismos institucionais ajudaram neste processo: há leis nos EUA que exigem que um funcionário público leve em conta as evidências disponíveis antes de adotar uma política pública e pune se ele não levou em consideração estas evidências. Fundos e recursos públicos e privados são liberados apenas para projetos que incluam indicadores e avaliação de resultados, desde sua concepção. Existem, nos países desenvolvidos, cursos de criminologia com vinculação às disciplinas experimentais e não jurídicas. E os cursos existem porque existe a carreira de analista criminal nas organizações de segurança públicas e privadas. Aqui não há mercado e portando não há a formação em criminologia. A criação de uma legislação que incentive a contratação de criminólogos pelos órgãos de justiça criminal seria um avanço.

Os governos federais provavelmente tiveram um papel indutor neste processo. Isto explica em parte porque as áreas da saúde e educação adotaram bem antes da segurança políticas evidence based: além da tradição epidemiológica na saúde houve a Indução federal, através de sistemas e órgãos como o DATASUS, o INEP. O Sinesp, inspirado no SUS, é recente e ainda capenga e precisa mostrar a que veio. E para que o governo federal seja um indutor efetivo, é preciso injetar quantias volumosas de recursos no SUSP.

É preciso lembrar, contudo, que também nestas áreas nos deparamos ainda com políticas baseadas em ideologias e presunções não corroboradas, como a homeopatia no SUS, a cloroquina para tratamento da covid, a escola sem partido, as escolas secundárias militares, para citar apenas algumas políticas em circulação.

Lembrar também que o paradigma das “evidências” pode ser problemático: é preciso saber como as evidências foram obtidas, como interpretá-las, seus limites explicativos. Alguém observou uma vez que “sem dados, você é apenas mais um idiota com uma opinião” ao que eu costumo objetar que “com dados, você pode se tornar um idiota ainda mais perigoso”. Nem tudo é quantificável ou mensurável. Pesquisas são frequentemente mal conduzidas. Como buscar as evidências nas bases de conhecimento de forma inclusiva e sem viés? Que nível de cientificidade ou robustez deve ser adotado? É moral basear políticas públicas apenas com base nas evidências sobre sua eficácia? E se aborto reduzir a criminalidade? E se prisões ou letalidade policial reduzem a criminalidade? São motivos para que as defendamos? Mussolini se tornou mais legítimo quando os trens italianos, sob o fascismo, começaram finalmente a chegar no horário?

Ocorre com a avaliação das macro-políticas públicas de segurança o mesmo que com as “provas” na investigação policial individual: sabemos já que existem falhas conhecidas nas provas testemunhais e materiais, falsos positivos, influência extra jurídicas nos julgamentos (Daniel Kahnemann, rápido e devagar). Nas ciências experimentais e especialmente nas ciências sociais, verdades científicas são, na melhor das hipóteses, probabilísticas.

Finalmente, é preciso refletir sobre qual o nível desejado de conhecimento evidence based que queremos nas instituições policiais. A sociedade quer policiais cientistas? Policiais acadêmicos? Creio que as polícias não têm tempo, nem recursos, nem expertise, nem interesse nisso. Como outros gestores no Estado, eles não precisam ser cientistas, mas profissionais bem formados, pelos menos para compreender, saber interpretar os resultados de pesquisa, saber o que pedir nos projetos de avaliação. Uma formação mais aberta às universidades e uma carreira mais multidisciplinar ajudariam nessa transformação. No final, as instituições policiais, como outros órgãos estatais, podem sempre contratar ajuda externa para a avaliação de projetos e não precisamos colocar nos ombros das instituições mais esta tarefa.


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