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{ ARTIGO }

Segurança: de olho nos projetos municipais de prevenção

Sociólogo Tulio Kahn aponta duas iniciativas que merecem ser monitoradas de perto: os projetos “Em Frente Brasil” e “Pacto pela Paz”

 

 

 

Tulio Kahn, sociólogo e colaborador do Espaço Democrático

 

Diversos municípios brasileiros começaram a investir em segurança pública nas últimas décadas, isoladamente ou com apoio de recursos federais. Segundo a pesquisa MUNIC, do IBGE, de 2019, 23,6% dos municípios possuem atualmente alguma estrutura organizacional voltada à política de segurança. Temos, assim, milhares de cidades que criaram sua guarda municipal, espalharam câmaras de monitoramento pelas ruas, fizeram projetos de ronda escolar, estabeleceram conselhos de segurança etc. Mas é difícil avaliar o impacto desta participação municipal nos indicadores criminais, pois cada município iniciou este processo em diferentes épocas, com maior ou menor intensidade. E em paralelo a estas intervenções na segurança municipal, podem ter ocorrido centenas de outras ao mesmo tempo, conduzidas por outros órgãos e outras esferas de governo.

Pode variar bastante a intensidade com que determinadas políticas públicas são adotadas de lugar para lugar, embora nominalmente equivalentes: dizer que “tem uma guarda municipal” é insuficiente, pois é diferente ter um efetivo de 1 guarda para cada 200 habitantes, ou 1 guarda para cada 800 habitantes. Para complicar o quadro, mesmo conhecendo a data de início de uma iniciativa, nem sempre se tem clareza do momento a partir do qual podemos dizer que ela realmente começou a funcionar, uma vez que às vezes é preciso que uma intervenção atinja uma massa crítica para que algum efeito seja detectável.

Criminalidade, além disso, é bastante afetada por condições sociais e econômicas, fatores que afetam centenas de municípios de uma mesma região ao mesmo tempo e sobre as quais as prefeituras têm pouca capacidade de ingerência, como desemprego ou políticas sobre armas de fogo. São tendências temporais e espaciais do tipo macro e que determinam boa parte das tendências criminais observadas em âmbito municipal.

Lembro-me do bastante celebrado (e merecidamente) projeto de segurança municipal de Diadema, festejado internacionalmente como um caso de sucesso de redução de homicídios. Embora a queda dos homicídios na cidade tenha sido ligeiramente superior à média estadual e a prefeitura tenha se esmerado na elaboração de diversas políticas de segurança, o fato é que no mesmo período centenas de outros municípios paulistas – muitos dos quais não fizeram absolutamente nada nesta área – apresentaram quedas similares ou mesmo superiores nas taxas de homicídios. Tratou-se mais de uma tendência estadual ou regional do que propriamente municipal. Algo semelhante ocorreu na década de 1990, nos Estados Unidos, quando a criminalidade caiu de forma generalizada pelo país e na Colômbia, com seus inúmeros casos de sucesso em diversas cidades. Não quero dizer que não importa o que municípios estejam fazendo e certamente a condução das políticas locais de segurança pode afetar positiva ou negativamente estas macrotendências, especialmente onde policiamento é uma atribuição local. O que quero dizer é que é difícil de isolar qual é o peso que as iniciativas locais tiveram na configuração destas tendências generalizadas de queda da criminalidade.

Assim, o “coquetel” de medidas adotadas, a intensidade com que foram adotadas e o contexto social e econômico mais amplo são algumas das dificuldades encontradas pelo analista que pretenda avaliar o impacto dos municípios na segurança. A tarefa não é facilitada pelo fato de que raramente o componente de avaliação é pensado desde o início das intervenções, de modo que são bastante raros os experimentos controlados ou mesmo quase experimentos, a coleta inicial de dados e outros cuidados que nos deem uma garantia mínima de que os resultados encontrados não sejam simplesmente espúrios devido a outros fatores não controlados.

Dentre as milhares de iniciativas municipais na segurança em andamento existem algumas que merecem ser “monitoradas” de perto e que podem ser mais bem avaliadas. Sabemos mais ou menos quando tiveram início e qual o pacote de intervenções adotadas. A ideia do monitoramento é acompanhar sistematicamente os dados e verificar se há pelo menos algo que indique que valha a pena aprofundar a análise num segundo momento. Ela é mais simples que a avaliação, mas também mais sujeita a erros.

Temos, no Brasil, pelo menos dois projetos de redução da criminalidade em nível municipal nos últimos anos que merecem um monitoramento sistemático: o “Em Frente Brasil”, adotado em cinco cidades em meados de 2018 e coordenado pelo Ministério da Justiça, e o “Pacto pela Paz”, também adotado em cinco cidades a partir de 2017 e conduzido em parcerias com organizações da sociedade civil, como a Comunitas e o Instituto Cidade Segura.

Existem semelhanças e diferenças entre os projetos. Em linhas muito gerais, ambos compartilham a noção de que a prevenção pode ser tão ou mais eficiente do que a repressão para lidar com o problema da criminalidade, que os municípios têm um papel relevante neste esforço e que os projetos de intervenção devem ser focados em populações de risco e territórios mais vulneráveis. São os pilares filosóficos que remontam ao primeiro Plano Nacional de Segurança Pública de 2000 e compartilhados por programas como o PIAPS de 2002, que inspirou o “Em Frente Brasil”.

Em nenhum deles a escolha dos municípios foi “aleatória”: enquanto no “Em Frente Brasil” o governo selecionou os municípios em função dos índices elevados de criminalidade e interesse dos municípios participantes, o “Pacto pela Paz” foi adotado de modo espontâneo pelas prefeituras, o que supõe, a priori, um envolvimento maior das lideranças locais com o projeto de segurança. Nos dois casos temos, assim, um viés de seleção: o primeiro um caso típico de “falácia do grupo específico”¹ e o segundo um viés de auto seleção. Assim, caso encontremos resultados positivos (ou negativos) nos projetos, é sempre uma incógnita saber que isto se deveu aos projetos em si ou a algumas características intrínsecas dos municípios participantes sobre as quais não exercemos controle (por exemplo, o interesse do prefeito no projeto, a gravidade prévia do problema criminal etc.).

Uma diferença importante, contudo, é a escolha do tipo de intervenção executada. No “Em Frente Brasil” o governo busca políticas já existentes nos diversos ministérios e órgãos governamentais e, com base num diagnóstico local da violência, seleciona, do cardápio, as iniciativas potencialmente mais adequadas para minimizar o problema. As vantagens deste procedimento é que os projetos já existem e estão relativamente consolidados, bastando trazê-los para os municípios. Este foi também o procedimento adotado pela PIAPS. E como a maioria dos programas governamentais federais, eles têm escala, podendo atender de imediato milhares de pessoas. Por outro lado, nenhum dos programas que faz parte do cardápio foi efetivamente avaliado pela literatura sob seus efeitos preventivos. Existe apenas a suposição de que tenham um efeito positivo sobre a criminalidade. Esta suposição, às vezes, é equivocada. E a intervenção pode se revelar, depois de avaliada, inócua ou, pior, contraproducente.

No “Pacto pela Paz” a situação é praticamente inversa. Todos os programas sugeridos foram pensados com base em avaliações e evidências científicas de que as iniciativas trazem impactos positivos para a diminuição da criminalidade. Mas a maioria deles está começando do zero e por vezes estão ainda em fase piloto, ou seja, a escala de adoção é limitada e o processo, lento. Existem muitas outras semelhanças e diferenças entre os projetos, mas em linhas gerais, estas talvez sejam as mais relevantes para destacar.

A questão de interesse é: existe alguma evidência de que os municípios participantes destes dois projetos estão se saindo melhor do que os demais no controle da criminalidade? Caso afirmativo, esta melhora pode ser atribuída aos projetos?

Além dos 10 municípios participantes destes dois projetos, incluímos na análise um grupo de municípios escolhidos aleatoriamente e um grupo com características similares aos municípios do “Em Frente Brasil” (pareado). A ideia destes grupos adicionais é construir “contrafactuais” para simular o que teria acontecido com a tendência de homicídios, caso as intervenções do “Em Frente Brasil” ou do “Pacto pela Paz” não tivessem sido adotadas.

O “Em frente Brasil” apresenta uma queda de -29,6% nos homicídios de 2018 para 2019, nova queda de -22,2% no ano seguinte (2020) e uma redução menos intensa de -9,5% em 2021, sempre comparando ao mesmo quadrimestre do ano anterior. Note-se, contudo, que o desempenho não é uniforme em todos os municípios. Cariacica teve aumento nos dois primeiros anos, São José dos Pinhais em 2020 e Ananindeua e Paulista em 2021.

Nos municípios que adotaram o “Pacto pela Paz”, em seu conjunto, vemos igualmente uma trajetória de queda, que se manteve pronunciada ainda em 2021: -19,7%, -27,2% e – 21,2%, foram as quedas anuais sobre os períodos equivalentes anteriores. Aqui, também o desempenho não é uniforme quando observamos isoladamente cada participante. Araguaína cresce em 2019, Paraty em 2020 e 2021 e Niterói em 2021. Mesmo que os resultados não tenham sido homogêneos, ambos os projetos parecem trazer resultados positivos, com o “Em frente Brasil” diminuindo os homicídios de 422 para 209 casos desde 2018 e o “Pacto pela Paz” diminuindo de 178 para 82 homicídios no mesmo período, tomando apenas os quatro primeiros meses do ano.

Mas quais foram as tendências nacionais e nos municípios “similares”, mas que não participaram de nenhum dos projetos (o que não significa que não tenham adotado outras medidas preventivas)?

Se tomarmos o Brasil como um todo, os homicídios dolosos nestes quatro meses caem -22% em 2019, sobem 12% em 2020 e voltam a cair -10% em 2021, formando um “V” invertido. No chamado “grupo aleatório”, observamos uma queda grande dos homicídios de 2018 para 2019 (-31%). Também há queda em 2021 quando comparado ao ano anterior (-10,8%). A diferença parece ter se manifestado mais nitidamente em 2020: enquanto os homicídios caíram no “Em Frente Brasil” (-22,2%) e no “Pacto pela Paz” (-27,3%), eles sobem 12% no Brasil e sobem 18,4% no grupo aleatório. No grupo “pareado”, a dinâmica foi um pouco diferente: queda em 2019 comparado a 2018 e aumentos nos dois anos subsequentes.

Uma análise de impacto mais robusta deveria olhar para outras coisas, além de tentar comparar grupos. Seria preciso, por exemplo, observar as tendências anteriores em cada grupo de cidades para controlar pelas tendências temporais anteriores, gerar previsões futuras baseadas nestas tendências e aí comparar com os dados observados. Ou escolher uma data determinada para o início dos programas em cada cidade e observar se existem quebras significativas nas séries históricas de crimes antes e depois desta data. Incluir outras variáveis no modelo como controles, principalmente porque, como vimos, a escolha inicial não foi aleatória. Estimar um modelo de diferenças-em-diferenças etc. Incluir outros indicadores criminais, como crimes patrimoniais ou sensação de insegurança. Existem, em suma, várias técnicas para aprofundar a análise futuramente e não é o caso de discorrer sobre elas aqui.

A intenção do monitoramento foi sugerir que pode existir alguma coisa de interessante acontecendo nestas cidades e é preciso acompanhar de perto estes projetos, com distintas lógicas de implementação. Ainda que não saibamos qual o melhor cardápio ou combinação de projetos para prevenir a criminalidade e em que escala devem ser adotados, uma olhada rápida nos dados de homicídios destes últimos anos sugere que fazer qualquer coisa em nível municipal é melhor do que a inanição!

 

[1] Se você está interessado, por exemplo, em analisar adesão ao radicalismo, não se seleciona apenas grupos radicais, pois certamente nestes grupos específicos os resultados estarão superestimados. O mesmo ocorre quando se escolhe os “piores” da lista numa dimensão qualquer, como criminalidade.


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