Tulio Kahn, sociólogo e colaborador do Espaço Democrático
Edição Scriptum
Desde os anos 1990 o governo federal coleta informações sobre os presídios e presos no País, realizando uma espécie de “censo” penitenciário. Coloco censo entre aspas, pois na verdade trata-se de um censo dos estabelecimentos e as informações sobre os presos são obtidas apenas de forma agregada.
De 1997 a 1999 participei dos levantamentos enviando dados de São Paulo, como assessor da Secretaria de Administração Penitenciária. Depois, estive em algumas ocasiões no Depen, em diferentes gestões, ajudando a aprimorar o instrumento de coleta e metodologia e, finalmente, através do Fórum Brasileiro de Segurança Pública, ajudei a realizar o Censo e elaborar os relatórios de análise, na edição de 2015. Em 2004, o nome da iniciativa foi mudado para Infopen e em 2014 para Sisdepen, mas trata-se, em última instância, do bom e velho Censo Penitenciário dos anos 1990, aperfeiçoado tecnologicamente.
Nomenclaturas à parte, trata-se de um levantamento abrangente que cobre, atualmente, 1.733 variáveis, abrangendo os 1.540 estabelecimentos prisionais existentes do País, trazendo informações sobre presos, funcionários, serviços prestados, incidentes, movimentações e diversos outros temas. Por meio dele vemos tendências interessantes, como a relativa diminuição tanto da taxa de presos por 100 mil habitantes quanto da proporção de presos provisórios dentro da população carcerária. A última edição é do segundo semestre de 2023 e é com estes dados, disponíveis para download, que trabalharemos aqui.
Uma das questões de grande interesse do ponto de vista da administração é a comparação entre os diferentes tipos de gestão prisional. Dos 1.540 estabelecimentos prisionais, 1.435 (93,18%) são geridos pela administração pública (embora muitos dos serviços sejam terceirizados), 58 (3,77%) por Organizações sem Fins Lucrativos, 42 (2,73%) em sistema de cogestão e 5 (0,32%) por meio de Parcerias Público Privadas. A pergunta mais relevante é se algum tipo de gestão é “melhor”, levando em conta custos e benefícios.
Esta mesma pergunta é feita em diferentes países e não é simples de responder. Primeiro é preciso definir o que se entende por “melhor”, como se mensura e se, filosoficamente, um custo menor deve ser realmente um critério para este setor, assim como em saúde ou educação, onde o objetivo não é economizar, mas otimizar o serviço prestado.
Metodologicamente, o desafio é que estamos falando de estabelecimentos prisionais bastante diferentes entre si, seja em tamanho, seja em perfil da população encarcerada. Assim, diante de eventuais desempenhos positivos, ficamos sem saber se isso se deve aos serviços prestados de forma mais eficiente ou simplesmente a estas diferenças de origem.
Para ter uma ideia destas diferenças, apenas sete a cada 1.000 presos tem ensino superior, mas esta taxa sobe para 9,2:1000 nos estabelecimentos geridos por ONGs e cai para 2,4:1000 nas Parcerias Público-Privadas. A taxa de presos já sentenciados é de 401,9:1000 nos estabelecimentos públicos, mas sobe para cerca de 700:1000 nas Ongs e Parcerias Público-Privadas.
Existem diferenças entre as populações atendidas pelos variados estabelecimentos. Uma comparação justa e robusta das qualidades e defeitos de cada modalidade de gestão exigiria, portanto, um “experimento randomizado” ou, no mínimo, alguma equiparação a posteriori entre os grupos, de modo a torná-los minimamente equivalentes.
Observem-se, por exemplo, estes resultados. A taxa de óbito por motivos criminais é de 0.35:1000 nas prisões públicas, mas cai para 0.10:1000 na cogestão e para zero nas outras duas modalidades de gestão. Os óbitos naturais são também maiores nas unidades públicas. Na taxa de suicídio, as unidades públicas ficam abaixo da cogestão, mas acima das outras modalidades. O problema está em que, como discutido, não dá para afirmar que esses resultados relativamente piores dos estabelecimentos públicos são fruto de uma gestão pior, dadas as condições desiguais de comparação.
Os estabelecimentos geridos por ONGs, por exemplo, são em média bem menores (92 presos) do que os demais (média de 542 presos). São praticamente inexistentes os presos provisórios nos estabelecimentos administrados por ONGs ou PPPs. Só por esses motivos a expectativa é de que seja mais fácil administrá-los. Avaliar políticas públicas é bastante complexo, como o exemplo acima sugere, e exige design robusto e rigor científico, para não sermos induzidos a erros, comparando bananas com maçãs.
Tendo estas admoestações em mente, ainda assim é interessante perguntar aos dados se as diferentes modalidades de gestão estão realmente fazendo coisas diferentes, por exemplo, prestando melhores serviços para a população prisional?
O censo penitenciário diz que sim. Em termos de estrutura, comparado às demais formas de gestão, o sistema público tem menor porcentagem de unidades que contam com consultórios médicos e odontológicos – supera apenas as ONGs. Menor porcentagem de unidades que dispõem de sala de aula ou biblioteca. Menor porcentagem de unidades que contam com um Regimento Interno ou acessibilidade para pessoas com deficiência. Os estabelecimentos públicos também têm menor porcentagem de unidades com salas de produção ou locais específicos para visita íntima
O sistema público só se sai melhor na porcentagem de unidades com sala de atendimento para serviço social, quesito em que perde apenas para as Parcerias Público-Privadas. Regra geral, as unidades geridas por Parcerias Público-Privadas e ONGs contam com a maioria destas estruturas listadas (cerca de 80%), seguidas das unidades geridas em cogestão (70%) e finalmente as públicas, onde em média somente 57% contam com tais equipamentos. Em termos de estrutura física, deste modo, os estabelecimentos públicos são em média piores do que os outros.
Estas mesmas diferenças podem ser observadas quando calculamos o número de profissionais para cada 1.000 presos. De modo geral, as unidades públicas têm taxas por 1.000 presos bem inferiores às demais, quando comparamos a quantidade de psicólogos, dentistas, assistentes sociais, médicos, pedagogos, professores e advogados. Elas apenas superam as ONGs no que tange à quantidade de terapeutas ocupacionais e médicos psiquiatras, perdendo nas demais profissões.
Melhor estrutura física e mais recursos humanos, por sua vez, se traduzem num maior número de atendimentos e serviços. Os estabelecimentos prisionais públicos, quando calculamos a taxa de atendimentos a cada 1.000 presos, oferecem menos consultas odontológicas e menos consultas médicas. Há menos presos estudando em todos os níveis de ensino e menos presos em atividades laborterápicas internas. O sistema público só se sai melhor do que as Parcerias Público-Privadas no que se refere à quantidade de consultas psicológicas, e melhor do que os sistemas de cogestão e ongs quando se trata de posições de trabalho externos.
Assim, não seria estranho se, além de menores índices de mortalidade, encontrássemos menos evasão, menos indisciplina ou menores taxas de reincidência criminal nas unidades não exclusivamente públicas. Esse pode ser o resultado não só de condições originais mais propícias como também de maiores investimentos em infraestrutura, recursos humanos e serviços. O difícil é isolar uma coisa da outra. Embora os dados sejam promissores e joguem em favor dos modelos de gestão alternativos, um julgamento sobre a qualidade da gestão deve ficar em suspenso até que se consigam estabelecimentos que sejam adequadamente comparáveis, sob alguns critérios.
Embora o sistema prisional seja de responsabilidade estadual, como detentor dos dados caberia ao Ministério da Justiça organizar uma avaliação rigorosa dessas experiências, para decidir em que modelos de gestão vale ou não a pena investir. Trata-se de um debate sobre o qual há muita ideologia – contra a iniciativa privada, apesar de boa parte dos serviços nos estabelecimentos ser terceirizada – e pouca evidência, como é comum na segurança pública.
Poderíamos ter menos fugas, evasões, mortes no sistema prisional, reincidência – e até reduzir o poder das facções criminais, que ganham com as condições precárias de ressocialização – se já tivéssemos investido na avaliação dos atuais sistemas de gestão.
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